Weißbuch Teil 5

Auskunfts- und Informationspflichten

RA Amin Werner, Bonn/Wien

In Fortsetzung unserer Serie zum Weißbuch für Lebensmittelsicherheit möchten wir uns diesmal auszugsweise mit der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, der sogenannten Lebensmittelbasisverordnung, befassen. Im Einzelnen geht es um die Artikel 10 und 19, die einige Regelungen hinsichtlich der Auskunfts- und Informationspflichten enthalten. Ihnen wird der neu in das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz eingefügte § 40a vergleichend gegenübergestellt.

1. Artikel 10 EU-Lebensmittelbasisverordnung
Information der Öffentlichkeit
Besteht ein hinreichender Verdacht, dass ein Lebensmittel oder Futtermittel ein Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier mit sich bringen kann, so unternehmen die Behörden unbeschadet der geltenden nationalen oder Gemeinschaftsbestimmungen über den Zugang zu Dokumenten je nach Art, Schwere und Ausmaß des Risikos geeignete Schritte, um die Öffentlichkeit über die Art des Gesundheitsrisikos aufzuklären; dabei sind möglichst umfassend das Lebensmittel oder Futtermittel oder die Art des Lebensmittels oder Futtermittels, das möglicherweise damit verbundene Risiko und die Maßnahmen anzugeben, die getroffen wurden oder getroffen werden, um dem Risiko vorzubeugen, es zu begrenzen oder auszuschalten.

Der Artikel 10 EU-Lebensmittelbasisverordnung gilt seit 21.02.2002. Er richtet sich an die zuständigen Behörden, die die Öffentlichkeit mit möglichst umfassenden Angaben informieren sollen, wenn ein hinreichender Verdacht besteht, dass für die Gesundheit der Bevölkerung ein Risiko durch ein Lebensmittel besteht. Die Informationspflicht, die nunmehr in der Lebensmittelbasisverordnung aufgenommen ist, bezweckt eine Harmonisierung der nationalen Regelungen. Informationspflichten bestanden in Deutschland und Österreich bereits schon vor Inkrafttreten der Lebensmittelbasisverordnung durch diverse Regelungen aus dem allgemeinen Ordnungsrecht.

2. Artikel 19 EU-Lebensmittelbasisverordnung
(1) Erkennt ein Lebensmittelunternehmer oder hat er Grund zu der Annahme, dass ein von ihm eingeführtes, erzeugtes, verarbeitetes, hergestelltes oder vertriebenes Lebensmittel den Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit nicht entspricht, so leitet er unverzüglich Verfahren ein, um das betreffende Lebensmittel vom Markt zu nehmen, sofern das Lebensmittel nicht mehr unter der unmittelbaren Kontrolle des ursprünglichen Lebensmittelunter-nehmers steht, und die zuständigen Behörden darüber zu unterrichten. Wenn das Produkt den Verbraucher bereits erreicht haben könnte, unterrichtet der Unternehmer die Verbraucher effektiv und genau über den Grund für die Rücknahme und ruft erforderlichenfalls bereits an diese gelieferte Produkte zurück, wenn andere Maßnahmen zur Erzielung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus nicht ausreichen.
(3) Erkennt ein Lebensmittelunternehmer oder hat er Grund zu der Annahme, dass ein von ihm in Verkehr gebrachtes Lebensmittel möglicherweise die Gesundheit des Menschen schädigen kann, teilt es dies unverzüglich den zuständigen Behörden mit. Der Unternehmer unterrichtet die Behörden über die Maßnahmen, die getroffen worden sind, um Risiken für den Endverbraucher zu verhindert, und darf niemanden daran hindern oder davon abschrecken, gemäß einzelstaatlichem Recht und einzelstaatlicher Rechtspraxis mit den zuständigen Behörden zusammenzuarbeiten, um einen mit einem Lebensmittel verbundenen Risiko vorzubeugen, es zu begrenzen oder auszuschalten.

Dieser Artikel gilt ab 01.01.2005. Sowohl Absatz 1 als auch Absatz 3 enthalten Regelungen hinsichtlich der Auskunftspflichten des Unternehmers.
a) Artikel 19 Absatz 1 Lebensmittelbasisverordnung:
Gemäß Artikel 19 Absatz 1 hat ein Lebensmittelunternehmer, der erkennt oder Grund zu der Annahme hat, dass ein von ihm eingeführtes, erzeugtes, hergestelltes oder vertriebenes Lebensmittel den Anforderung an die Lebensmittelsicherheit nicht entspricht und das Lebensmittel nicht mehr unter seiner Kontrolle steht, unverzüglich ein Verfahren einzuleiten, um das betreffende Lebensmittel vom Markt zu nehmen und die zuständigen Behörden darüber zu unterrichten.
b) Artikel 19 Absatz 3 Lebensmittelbasisverordnung:
Gemäß Artikel 19 Absatz 3 hat ein Lebensmittelunternehmer, der erkennt oder Grund zu der Annahme hat, dass ein von ihm in Verkehr gebrachtes Lebensmittel möglicherweise die Gesundheit des Menschen schädigen kann, dies unverzüglich den zuständigen Behörden mitzuteilen.
c) Kommentierung:
Beide Absätze regeln die Auskunftspflicht des Unternehmers gegenüber den zuständigen Behörden. Beide Absätze heben darauf ab, dass das Lebensmittel in Verkehr gebracht worden sein muss. In Artikel 19 Absatz 1 wird von der Voraussetzung ausgegangen, dass Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit nicht erfüllt sind. Hingegen müssen nach Absatz 3 möglicherweise die menschliche Gesundheit schädigenden Umstände bekannt sein. In der Regel dürfte die Möglichkeit einer Gesundheitsschädigung zugleich auch ein Risiko für die Lebensmittelsicherheit darstellen. Um eine Gefährdung feststellen zu können, müssen alle Umstände abgewogen werden, die ggf. "zur Gesundheitsschädigung/mangelnden Lebensmittelsicherheit" führen können. Für den Lebensmittelunternehmer besteht daher die Möglichkeit, im Vorfeld eine Abwägung der einzuleitenden Maßnahmen vorzunehmen.
In der Rechtsfolge sieht der Artikel 19 Absatz 1 vor, dass gezielte Rückrufaktionen des Lebensmittels durchzuführen sind und die zuständige Behörde darüber unterrichtet werden muss. Die Unterrichtung der Behörde wird als Rechtsfolge auch vom Artikel 19 Absatz 3 verlangt.
Zusammenfassend kann daher festgestellt werden, dass der Absatz 1 die Pflicht zur Rückrufaktion von Lebensmitteln, die der Lebensmittelsicherheit nicht entsprechen, regelt, wo hingegen der Absatz 3 die Meldepflicht des Unternehmers gegenüber den zuständigen Behörden erfasst.

3. § 40a LMBG

Unterrichtungspflichten der Lebensmittelunternehmer
Hat ein Lebensmittelunternehmer im Sinne des Artikels 3 Nr. 3 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABI.EG Nr. L 31 S.1) Grund zu der Annahme, dass ein von ihm in den Verkehr gebrachtes Lebensmittel Vorschriften, die dem Schutz der Gesundheit dienen, nicht entspricht, so unterrichtet er hierüber unverzüglich die für die Überwachung zuständige Behörde. Er unterrichtet hierbei auch über die von ihm zum Schutz der Gesundheit des Endverbrauchers getroffenen Maßnahmen. Eine Unterrichtung nach Satz 1 oder 2 darf nicht zur strafrechtlichen Verfolgung des Unterrichten-den oder für ein Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten gegen den Unterrichtenden verwendet werden.

Mit dem Gesetz zur Änderung futtermittelrechtlicher Vorschriften sowie zur Änderung sonstiger Gesetze vom 08.08.2002, das im Deutschen Bundesgesetzblatt Jahrgang 2002, Teil I Nr. 57 vom 14.08.2002, Seite 3116f. verkündet worden ist, ist ein neuer Paragraph 40a in das Deutsche Lebensmittel- und Bedarfgegenständegesetz eingefügt worden. Dieser ist seit dem 15.08.2002 in Kraft. Seine amtliche Überschrift lautet "Unterrichtungspflichten der Lebensmittelunternehmer". Nach dieser Regelung ist der Lebensmittelunternehmer verpflichtet, unverzüglich die für die Überwachung zuständige Behörde zu unterrichten, wenn er Grund zu der Annahme hat, dass ein in Verkehr gebrachtes Lebensmittel nicht den Vorschriften, die zum Schutze der Gesundheit dienen, entspricht. Der Gesetzgeber wollte aus gegebenem Anlass (Nitrofen-Skandal) durch die Einführung des § 40a LMBG den erst am 01.01.2005 in Kraft tretenden Artikel 19 Absatz 3 EU-Lebensmittelbasisverordnung vorzeitig im Pflichtenkatalog des Lebensmittelunternehmers ergänzend einfügen (siehe Btags. Drucks. 14/9249).
Der Wortlaut des § 40a LMBG ist weitergehender als der des Artikel 19 Absatz 3 EU-Lebensmittelbasisverordnung. Nach dem Wortlaut des § 40a LMBG setzt bereits dann eine Meldepflicht ein, wenn Grund zur Annahme besteht, dass auch nur irgendeine Vorschrift verletzt wurde, die dem Schutz der Gesundheit von Menschen dient. Strittig ist, was unter dem Merkmal "dem Schutz des Menschen dienenden Vorschrift" zu verstehen ist. Sind mit diesen Vorschriften öffentlich rechtliche Vorgaben wie die Nichteinhaltung von Grenzwerten beim Einsatz von Lebensmittelzusatzstoffen, Kontaminanten oder Rückständen etc. zu verstehen? Besteht z.B. eine Meldepflicht, wenn eine geringe und die menschliche Gesundheit nicht gefährdende Überschreitung der nach der ZZulV zulässigen Höchstmenge eines Lebensmittelzusatzstoffes festgestellt wird? Nach dem Wortlaut des § 40a LMBG besteht im Gegensatz zum § 19 Absatz 3 EU-Basisverordnung für den Lebensmittelüberwacher keine Möglichkeit der Abwägung, ob der Verbraucher tatsächlich durch das Lebensmittel gefährdet wird. Mit In-Kraft-Treten des Artikels 19 Absatz 3 EU-Lebensmittelbasisverordnung zum 01.01.2005 wird der § 40a LMBG automatisch außer Kraft gesetzt, da die EU-Verordnung unmittelbare Wirkung gegenüber dem Rechtsuntergebenen entfaltet. Und EU-Recht bricht Bundesrecht! Daher erscheint es aus Sicht der Wirtschaft unsinnig, vom Wortlaut des Artikel 19 Absatz 3 EU-Lebensmittelbasisverordnung abweichende Regelungen aufzunehmen, die erheblich stärker in die durch das Grundgesetzt geschützten Rechte des Unternehmers eingreifen. Um jedoch eine sinnvolle Anwendung des § 40a LMBG in der Praxis zu gewährleisten, hat die Lebensmittelwirtschaft gemeinsam mit dem BMVEL und Vertretern der Länder "Leitlinien zur Anwendung des § 40a LMBG - Unterrichtungspflichten des Lebensmittelunternehmers" formuliert. Unter dem Tatbestandsmerkmal "Grund zu der Annahme" wird danach verstanden, dass konkrete, auf Tatsachen gestützte Anhaltspunkte dafür vorliegen müssen, dass ein in Verkehr gebrachtes Lebensmittel Vorschriften nicht entspricht, die zum Schutz der Gesundheit dienen. Solche konkreten, auf Tatsachen gestützte Anhaltspunkte können sich z.B. aus eigenen gesicherten Analysen, aus den Ergebnissen der Qualitätskontrolle oder aus Mitteilungen der Handelspartner ergeben. Inverkehrbringen heißt danach, dass "das Lebensmittel bereits von dem Lebensmittelunternehmer in den Verkehr gebracht sein muss; alle Maßnahmen, die nicht "Inverkehrbringen" sind, das ist insbesondere die Herstellung eines Lebensmittels, werden von § 40a LMBG nicht erfasst. Inverkehrbringen ist im Sinne des bereits in Kraft getretenen Artikel 3 Nr. 8 der Verordnung EG Nr. 178/2002 zu verstehen. Wesentliche Unterschiede zu § 7 Absatz 1 LMBG bestehen nicht. Hiernach erfasst "Inverkehrbringen" jegliches Inverkehrbringen, nicht nur dasjenige an den Endverbraucher, auch das Bereithalten für Verkaufszwecke einschließlich des Anbieten zum Verkauf und jede andere Form der Weitergabe zählen dazu. Kein Inverkehrbringen ist hingegen die bloße Rückgabe einer Lieferung an den Lieferanten.
Hinsichtlich der Voraussetzungen für Vorschriften, die dem Schutz der Gesundheit dienen, wird festgestellt, dass für die Praxis nur eine an Fallgruppen orientierte Einzelfallentscheidung des verantwortlichen Lebensmittel-unternehmers in Betracht kommt. Diese sollte auf der Grundlage der nachfolgenden "Check-Liste" erfolgen:

1. Verstöße gegen § 8 LMBG
Unterrichtungspflichten bestehen immer, wenn gegen die Verbote des § 8 LMBG verstoßen wird, d.h. Lebensmittel oder Stoffe in Verkehr gebracht werden, die geeignet sind, die Gesundheit zu schädigen.

2. Verstöße gegen Kennzeichnungsvorschriften
Unterrichtungspflichten bestehen bei Verstößen gegen gesundheitsrelevante Regelungen, z.B. bei einem Verstoß gegen die zukünftige Verpflichtung zur Kennzeichnung des Allergenpotentials eines Lebensmittels, bei fehlenden Warnhinweisen und bei fehlender Alkoholangabe.

3. Verstöße gegen Hygienevorschriften
Unterrichtungspflichten bestehen bei Verstößen gegen gesundheitsrelevante Regelungen, d.h. immer dann, wenn sie sich im Lebensmittel auswirken. Sind solche Auswirkungen weder feststellbar, noch zu befürchten, wie etwa bei Verstößen gegen Dokumentationspflichten, kommt eine Unterrichtungspflicht nicht in Betracht.

4. Verstöße gegen Höchstmengenregelungen
Grundsätzlich ist jede Höchstmengenüberschreitung der zuständigen Behörde zu melden. Allerdings führt nicht jede Höchstmengenüberschreitung zu einer Gesundheitsgefährdung. Darüber hinaus sind bei der Bewertung selbstverständlich auch Analytik und Probenahmen herrührende Schwankungen zu berücksichtigen.

Im Rahmen der Leitlinien wurde auch ein Meldebogen entwickelt, der gewährleisten soll, dass die Informationen zum Produkt im richtigen Umfang an die Behörde weiter gegeben werden.
Selbst wenn man die Motive berücksichtigt, die zur Formulierung des § 40a geführt haben, bleibt es unverständlich, warum der Gesetzgeber abweichende Formulierungen von Art. 19 Abs. 3 Lebensmittelbasisverordnung gewählt hat, woraus sich eine zusätzliche Rechtsunsicherheit für den Rechtsuntergebenen und den Lebensmittelüberwacher ergibt. Viele Einzelfragen werden bereits aktuell in der Literatur diskutiert. Die Rechtsanwender müssen diese Diskussion sehr genau verfolgen, um den § 40a LMBG richtig auszulegen und damit auch richtig anzuwenden. Man möge sich nur einmal einen Handwerker vorstellen, der sich nunmehr neben seiner eigentlichen Aufgabe ,qualitativ hochwertige Lebensmittel herzustellen, auch noch eingehend mit der lebensmittelrechtlichen Literatur beschäftigen soll.

Weiterführende Literatur:
Streinz ZLR 2003, 11
Schroeter: ZLR 2002, 532; bmi-aktuell 2/02
Baumann ZLR 2003, 27
Zipfel/Rathke Kommentierung zu § 40a LMBG
www.zipfel-rathke.de

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