Neue Bestimmungen im Bereich Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit

Die Bedeutung für kleine und mittelständische Unternehmen

Prof. Dr. Bärbel Kniel, Esslingen

„… es ist ein bedenklicher Irrthum, anzunehmen, dass unsern Gesetzen heutzutage die Prüfung und vorbereitende Arbeit zu Theil werde,deren sie bedürfen.“ Otto von Bismarck, 1898

Vor mehr als zwei Jahren fand in der Arbeit der Europäischen Kommission im Bereich Gesundheit und Verbraucherschutz eine tiefgreifende Zäsur statt, deren Auswirkungen für die Unternehmen der Ernährungswirtschaft zunehmend zu Tage treten. Im Januar 2000 stellte der zuständige Kommissar David Byrne das Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit vor, das als umfassendes Maßnahmenpaket zur Förderung des Gesundheitsschutzes angelegt war. Als Ziel wurde genannt, die Lebensmittelsicherheit in der EU am höchstmöglichen Standard auszurichten. Dazu wurden die „radikalsten und durchgreifendsten Vorschläge“ auf den Tisch gelegt, die es im Bereich Lebensmittelsicherheit jemals gegeben hatte. Auf diese Weise soll das Vertrauen der Verbraucher in die Sicherheit von Lebensmitteln, das durch verschiedene Krisen erschüttert worden ist, wiederhergestellt oder zumindest aufrechterhalten werden.

Mehr als 80 einzelne Maßnahmen sollten in einem ehrgeizigen Zeitplan erarbeitet und umgesetzt werden, die die Bereiche Futtermittel, Tiergesundheit und Tierschutz, Hygiene, Kontaminanten und Rückstände, neuartige Lebensmittel, mit gentechnischen Verfahren hergestellte Lebensmittel, Zusatzstoffe, Aromastoffe und vieles mehr betreffen (1). Zusätzlich sind allgemeine Grundsätze der Lebensmittelsicherheit neu festgeschrieben worden wie

  • die erweiterte Verantwortung der Hersteller von Futter- und Lebensmitteln sowie der vorgelagerten Stufen (z.B. Landwirt-schaft). Diese beinhaltet auch eine Meldepflicht, wenn ein vertriebenes Lebensmittel den Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit nicht entspricht (2);
  • die Rückverfolgbarkeit von Futter- und Lebensmitteln sowie ihrer Zutaten bis zu ihrem Ursprung beispielsweise im Agrarbereich (3);
  • eine umfassende Risikoanalyse, bestehend aus den drei miteinander verbundenen Einzelschritten der Risikobewertung, des Risikomanagements und der Risikokommunikation;
  • die Anwendung des Vorsorgeprinzips auch unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf zukünftige Generationen.
Was ist aus dem angekündigten Maßnahmenpaket geworden? In der Tat ist vieles davon bereits realisiert worden oder befindet sich gerade in der Phase der Umsetzung, wenn auch bei manchen Gesetzesvorhaben wegen schwieriger Abstimmungsprozesse eine zeitliche Verzögerung zu beobachten ist. So erleben wir derzeit eine bislang nicht da gewesene Flut von neuen oder geänderten Rechtsvorschriften und darüber hinaus einen grundlegenden Wandel in der Gesetzgebung zu deutlich höherer Verantwortung für alle Erzeugungs- und Herstellungsstufen.

Infolge der politischen Neuausrichtung des Verbraucherschutzes durch das Ministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL) werden diese europäischen Bestrebungen auch auf nationaler Ebene begrüßt und zum Teil in noch erweiterter Form umgesetzt. Dabei spielt auch der Druck einer „hysterisierten Öffentlichkeit“ eine nicht unbedeutende Rolle.

Die betroffenen Unternehmer, die diese neuen Vorschriften umsetzen müssen, sind gerade angesichts der über sie hereinbrechenden Regelungsflut auf verständliche und praktisch umsetzbare Bestimmungen angewiesen. Was aber aus den Mühlen der europäischen und nationalen Gesetzgebung herauskommt, entspricht häufig nicht diesen Erfordernissen. Insbesondere die kleinen und mittelständischen Unternehmen, die nach dem erklärten Willen der Politik gestärkt werden sollen, sind von diesen zunehmend praxis- und lebensfremden Regelungen besonders nachteilig betroffen.

Im Folgenden wird diese Situation anhand einiger aktueller Beispiele beschrieben und die sich abzeichnenden Konsequenzen werden aufgezeigt.

Rückverfolgbarkeit
One step up, one step down
Ab 2005 muss die Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen sichergestellt sein. Das bedeutet, dass der Herstellungsweg eines Lebensmittels und seiner Zutaten über entsprechende Dokumentationen innerhalb der Herstellungskette bis zu seinem Ursprung – beispielsweise im Agrarbereich – nachvollzogen werden kann. Dadurch sollen ggf. erforderliche Rückrufaktionen effizienter und schneller vonstatten gehen. Jeder Lebensmittelunternehmer hat dann Aufzeichnungen zu führen, aus denen hervorgeht, wann er welche Zutaten oder Rohstoffe von wem bezogen hat und wann er welche Erzeugnisse an wen abgegeben hat. Ausgenommen von der abgaberelevanten Dokumentation sind Unternehmen, die ihre Lebensmittel direkt an den Endverbraucher abgeben.

Für einen Backwarenhersteller bedeutet dies beispielsweise, dass der Werdegang eines Sacks einer verwendeten Backmischung eindeutig über die folgenden vorgelagerten Stufen seiner Herstellungs- und Vertriebswege zurückverfolgbar sein muss: Bäckereigroßhandel, Hersteller der Backmischung, Mühlen, Agrarhandel, Landwirt.

Das hat erhebliche Konsequenzen, weil Qualitätsmanagement- und Logistiksysteme diesen neuen Anforderungen angepasst werden müssen. Da nach den gesetzlichen Vorgaben eine Warenstromanalyse jederzeit möglich sein muss, ist es erforderlich, die entsprechenden Logistiksysteme einander anzupassen (3). Die betroffenen Unternehmen schätzen die Mehrkosten für die Umsetzung dieser Regelung auf ca. 3 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes. Das beinhaltet insbesondere erhöhte Personalkosten sowie die Anschaffung von entsprechender Soft- und Hardware.

Für kleine Unternehmen bedeutet das einen erheblichen administrativen Mehraufwand. Eine besondere Herausforderung stellt die Rückverfolgbarkeit für das Bäcker- und Konditorenhandwerk dar, das heute ein vielfältiges Sortiment von Backwaren anbietet. Die tägliche Artikelzahl beläuft sich in einer durchschnittlichen Bäckerei auf 130 bis 140 verschiedene Produkte, im Jahresdurchschnitt werden zusammen mit den Saisonartikeln ca. 300 bis 500 Produkte angeboten. Diese wiederum werden aus einer Fülle unterschiedlicher Rohstoffe hergestellt, die die Zahl der Backwaren noch übertreffen dürfte. Ein Kürbiskernbrot, ein Schwarzwälder Kirschröllchen und Rhabarberschnitten haben in ihrer Zusammensetzung außer den Zutaten Mehl und Wasser nichts gemeinsam. Alle gelieferten Rohstoffe sollen nun mit Angabe des Datums und der Chargenkennzeichnung dokumentiert werden. Die Frage, wie dabei mit nicht eindeutig zuordenbaren Silo-Rohstoffen wie beispielsweise Mehl umgegangen werden soll, steht bislang ungeklärt im Raum. Wechselsilos könnten zwar eine Zuordnung von Rohstofflieferungen erleichtern, allerdings sind für deren Anschaffung erhebliche Investitionen nötig.

Wer darüber hinaus den Alltag in einem durchschnittlichen handwerklichen Backbetrieb kennt, wird die geforderte Rückverfolgbarkeit in den Bereich eines praxisfremden Papiertigers einordnen. Gefragt sind hier pragmatische, mit der Praxis verträgliche Lösungen seitens des Gesetzgebers.

Kennzeichnungsbestimmungen
Wegfall der 25 %-Regel, Kennzeichnung von Allergenen
Mit der in Kürze zu erwartenden Neufassung der EU-Etikettierungsrichtlinie müssen wegen der umfangreichen Kennzeichnungsänderungen für alle fertigverpackten Produkte neue Zutatenlisten erstellt werden (4). Insbesondere die Neuaufnahme bestimmter Stoffe mit einem sogenannten „allergenen Potential“ wird zu einem deutlichen Anstieg des Personaleinsatzes und der Verpackungskosten in den Unternehmen führen. Sämtliche Zutaten sind unter dem Aspekt eines möglichen allergenen Potenzials neu zu betrachten, so dass auch die entsprechenden Lieferanten einbezogen werden müssen. Selbst geringfügige Rezepturumstellungen können eine kostenintensive Neuauflage von Verpackungsmaterial nach sich ziehen. Die dadurch verursachten Mehrkosten belaufen sich nach jetzigen Schätzungen auf ca. 2 % des Jahresumsatzes.

Nach der neuen Etikettierungsrichtlinie müssen nicht nur Zutaten mit einem anerkannten allergenen Potenzial angegeben werden (z.B. Milch, Soja, Nüsse, Weizen), sondern auch alle daraus hergestellten Erzeugnisse, auch wenn diese aufgrund der technologischen Verarbeitungsprozesse kein erkennbares allergenes Potential erwarten lassen (z.B. raffiniertes Sojaöl, Traubenzucker aus Weizenstärke, Milchsäure aus Getreidemaischen). Bei vielen Produkten, die bislang von Allergikern ohne Beschwerden verzehrt worden sind, wird nun der Hinweis auf den zugrundliegenden allergenen Rohstoff zu einer Verunsicherung führen und ihre Kaufauswahl erheblich einschränken. Es bleibt zu hoffen, dass diese Zutaten der zweiten oder dritten Generation aus einem allergenen Grundstoff noch rechtzeitig vor Inkrafttreten der jeweiligen nationalen Bestimmungen von der Kennzeichnung ausgenommen werden, da der damit verbundene Mehraufwand für die Lebensmittelunternehmen in keinem Verhältnis zu einem Informationsnutzen für die betroffenen Verbraucherkreise steht.

Nach Ansicht des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL) sollen wesentliche Elemente der neuen EU-Etikettierungsrichtlinie zukünftig in Deutschland auch für den Abverkauf loser Ware übernommen werden. Dies trifft insbesondere für die Informationen über allergene Zutaten zu, die dem Verbraucher auch beim Kauf nicht fertigverpackter Lebensmittel zugänglich gemacht werden sollen. Dazu gehört ein vielfältiges Angebot von Produkten, das überwiegend von handwerklichen Betrieben hergestellt wird, wie Backwaren, Käse und Wurst sowie der gesamte Bereich der Außer-Haus-Verpflegung. Das BMVEL hat angekündigt, für diese Bereiche pragmatische Lösungen anzustreben. Dennoch ist damit zu rechnen, dass durch die geplanten Maßnahmen auf die betroffenen Betriebe, die aus Wettbewerbsgründen häufig ein vielfältiges und wechselndes Lebensmittelsortiment anbieten müssen, ein deutlicher Mehraufwand an Kosten für fachlich qualifiziertes Personal zukommt, um die notwendigen Informationen zu beschaffen, zu dokumentieren und vor allem nachzuhalten. Es darf die Prognose gewagt werden, dass die Umsetzung zu massiven Problemen führen wird. Dass die heute schon bestehenden sehr komplexen und häufig geänderten Kennzeichnungsvorschriften wegen fehlender Personalressourcen von vielen kleinen Betrieben nicht umgesetzt werden können, ist eine bekannte Tatsache.

Gentechnik
Neue Kennzeichnungsbestimmungen für Lebensmittel und Lebensmittelzutaten, die aus gentechnisch veränderten Organismen hergestellt werden
Nach einem langen politischen Abstimmungsprozess ist kürzlich die Novellierung der neuen Gentechnik-Regelungen für Lebens- und Futtermittel fertiggestellt worden. Ab 2004 müssen Lebensmittel mit dem Hinweis auf eine gentechnische Veränderung versehen werden, sofern diese oder ihre Zutaten GVO enthalten oder daraus bestehen oder aus einem gentechnisch veränderten Organismus hergestellt worden sind. Nach bisherigem Recht bedarf es einer Kennzeichnung nur in den Fällen, in denen eine gentechnische Veränderung mittels analytischer Verfahren nachweisbar ist und damit dingfest gemacht werden kann (5). Dieses Prinzip wird ersetzt durch eine herkunftsbezogene Kennzeichung, die uabhängig von einem tatsächlichen Nachweis ist. Damit soll dem Verbraucher auf Basis transparenter Informationen eine bewusste Kaufentscheidung „pro oder contra Gentechnik“ möglich gemacht werden. Die für eine Kennzeichnung notwendigen Informationen sollen über ein Dokumentationssystem über die gesamte Herstellungskette hinweg sichergestellt werden.

Da der Löwenanteil der betroffenen Ausgangsrohstoffe für viele Lebensmittelzutaten (Soja, Mais, Raps, Baumwolle etc.) derzeit aus Drittländern stammt, die nicht zum Geltungsbereich der EU gehören, dürften sich die neuen Bestimmungen zu einem nicht nachprüfbaren Papiertiger entwickeln, was weder im Sinne der Verbraucher noch der Lebensmittelunternehmer ist. Trotz Erlasses der neuen Bestimmungen und des zeitnahen Umsetzungszwanges ist es für eine Vielzahl von Zutaten darüber hinaus nach wie vor unklar, ob sie unter die neuen Kennzeichnungsbestimmungen fallen oder nicht – für den Rechtsunterworfenen eine unzumutbare Situation. Dies liegt in erster Linie an unklaren Formulierungen, die selbst ausgewiesene Fachleute an den Rand der Kapitulation bringen.

Da es sich in erster Linie um ein politisch gewolltes Gesetzespaket handelt, ist es nicht verwunderlich, dass Gesichtspunkte der Umsetzbarkeit für die betroffenen Wirtschaftskreise nicht im Fokus standen und stehen. Für die Ernährungswirtschaft bedeuten die neuen rechtlichen Bestimmungen zusätzliche Belastungen in den Bereichen Rohwarenbeschaffung, Qualitätsmanagement und Dokumentation. Wegen der fehlenden Marktakzeptanz wird die Zulieferbranche des Backgewerbes keine Produkte mit einer Gentechnik-Kennzeichnung vertreiben wollen. Daraus ergeben sich erhebliche Mehrkosten für die Beschaffung von Rohwaren, die nicht aus gentechnisch veränderten Agrargütern wie Soja oder Mais hergestellt werden, da diese „herkömmlichen“ Rohwaren wegen der stark steigenden Anbauquoten von gentechnisch modifizierten Pflanzen auf dem Weltmarkt verknappen und aufwendige Trennsysteme der Warenströme etabliert werden müssen. Die dadurch entstehenden Mehrkosten werden auf weitere 3 % des Jahresumsatzes geschätzt.

Novel Food-Verordnung
Die Bestimmungen über neuartige Lebensmittel sind nun schon mehrere Jahre alt, so dass erste Erfahrungen im Umgang mit dieser Verordnung und den sich daraus abzeichnenden Konsequenzen vorliegen. Die Verordnung über neuartige Lebensmittel sieht im wesentlichen vor, dass alle neuen Produkte, die in Europa vor ihrer Markteinführung noch nicht regelmäßig verzehrt worden sind, einer Sicherheitsprüfung und einem Zulassungsverfahren durch die zuständigen Behörden unterworfen werden, ähnlich wie bei der Zulassung von Arzneimitteln. Eine solche Zulassung bedeutet für den Hersteller des neuen Erzeugnisses ein kosten- und zeitintensives Procedere. Die bisher erfolgten Zulassungen zeigen, dass nur große, überwiegend international tätige Konzerne über die entsprechenden Möglichkeiten verfügen. Die Zulassung wird nur für das jeweilige spezifische Produkt des Antragstellenden Unternehmens ausgesprochen, ist also quasi exklusiv, was angesichts der teuren Entwicklungs- und Zulassungskosten plausibel erscheint. Der Mittelstand, dem die entsprechenden Ressourcen fehlen, bleibt jetzt und künftig von interessanten Innovationen ausgeschlossen.

Weitere Beispiele über geplante Gesetzesvorhaben passen zu dem beschriebenen Szenario:
  • Das bestehende Regelungschaos über die Verfütterung von Produktionsnebenprodukten der Backwarenherstellung und der vorgelagerten Stufen ist nicht mehr durchschaubar. Die EU-Kommission plant nun, diese Erzeugnisse in die neuen futtermittelrechtlichen Bestimmungen aufzunehmen. Nach dem augenblicklichen Stand der Überlegungen würde ein Backbetrieb, der nicht verkäufliche Backwaren zur Verfütterung abgibt, damit zum Futtermittelhersteller und müsste die entsprechenden sehr stringenten Auflagen an Qualitätsmanagementsysteme für Futtermittel erfüllen. Die Umsetzbarkeit ist gleich Null!
  • Es wird diskutiert, dass die Nährwertkennzeichnungsvorschriften für alle Lebensmittel obligatorisch werden sollen. Das würde bedeuten, dass für alle Produkte die Brennwerte sowie die Gehalte an Eiweiß, Kohlenhydraten und ggf. weitere Nährstoffe berechnet oder sogar analytisch bestimmt werden müssen, was die Kostenspirale weiter in die Höhe triebe.
  • Die Bewerbung von Produkten mit sog. gesundheitsbezogenen Aussagen, die gerade im Bereich von Brot ein wichtiges Instrument der Verkaufsförderung darstellt, wird drastisch eingeschränkt. Aussagen wie „Brot essen – fit bleiben“ werden dann der Vergangenheit angehören. Spezielle gesundheitsbezogene Claims müssen von den EU-Behörden bewilligt werden. Eine Genehmigung soll nur noch dann erfolgen, wenn der wissenschaftliche Nachweis erbracht werden kann, dass eine gesundheitsbezogene Aussage auch die entsprechende Wirkung nach dem Verzehr aufweist. Derartige Nachweise sind mit aufwendigen ernährungsphysiologischen Studien verbunden, die nur von großen Unternehmen finanzierbar sind. Der Mittelstand schaut auch hier in die Röhre.
Fazit
Anhand der beschriebenen Beispiele wird deutlich, dass die durchaus nachvollziehbaren politischen Bestrebungen der EU und auch Deutschlands für einen Verbraucherschutz auf hohem Niveau nicht in Einklang zu bringen sind mit den derzeitigen Strukturen und Möglichkeiten eines kleinen und mittelständischen Lebensmittelunternehmens. Die neuen Gesetze sind von diesen nur beherrschbar und umsetzbar, wenn zusätzliche Investitionen in Personal und Ausstattung getätigt werden. Damit erhöhen sich automatisch die Herstellungskosten von Lebensmitteln.

Um diese Kosten auf dem derzeit äußerst preissensiblen Lebensmittelmarkt an den Verbraucher weitergeben zu können, bedarf es bei der Bevölkerung einer gundlegenden Änderung in der Einstellung zur Bedeutung von Ernährung und Lebensmitteln. Eine entsprechende Trendwende zu bewirken, setzt einen langen und politisch gestützten Atem voraus. Gelingt dies in absehbarer Zeit nicht, muss mit einem deutlich forcierten Konzentrationsprozess innerhalb der Ernährungswirtschaft zugunsten großer Unternehmen gerechnet werden (dazu auch der nachstehende Kommentar von A. Werner: Wer schützt den Mittelstand ?). Damit verbunden kann es zu einer Verarmung des vielfältigen Lebensmittelsortimentes kommen, da dieses vor allem im Bereich regionaler Spezialitäten überwiegend von kleinen Betrieben hergestellt wird. Weder für die Wirtschaft noch für die Verbraucher wäre ein solcher Prozess wünschenswert.

Das Potenzial für einen Wertewandel in Fragen der Ernährung und der Lebensmittelsicherheit sollte aber bei der Bevölkerung vorhanden sein. Die Ausgaben für Lebensmittel sind in den letzten 50 Jahren von 44 % auf 11% des verfügbaren Einkommens gesunken. Diesen Trend zugunsten eines auch in Zukunft vielfältigen und sicheren Lebensmittelangebotes umzukehren, ist in hohem Maße erforderlich.

Weiterführende Quellen
(1) WERNER, A: Das Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit, Teil 1:
Einleitung, bmi aktuell 1/2001

(2) WERNER, A: Das Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit, Teil 5:
Auskunft - und Informations-pflichten, bmi aktuell 1/2003

(3) WERNER, A: Das Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit, Teil 4:
Rückverfolgbarkeit von Roh-stoffen, bmi aktuell 1/2002

(4) WERNER, A: Das Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit, Teil 3:
Rechtsvorschriften im Bereich Lebensmittelsicherheit, bmi aktuell 3/2001

(5) KNIEL, B: Die Bedeutung mittels Gentechnik gewonnener Zutaten für die Backwarenherstellung, bmi aktuell 1/2001

 

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