Neue Unterrichtungspflichten der Lebensmittelunternehmer

eine erste Analyse des neuen § 40a LMBG

Rechtsanwalt Dr. Klaus Alfred Schroeter, Hamburg

Dieser Artikel ist ein Nachdruck aus der Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht (ZLR) 4/2002, Seite 532ff,; mit freundlicher Genehmigung des Deutschen Fachverlags, Frankfurt/Main.

Das Gesetz zur Änderung futtermittelrechtlicher Vorschriften sowie zur Änderung anderer Gesetze hat dem LMBG einen neuen § 40a angefügt, der hier einer ersten Analyse unter gemeinschaftsrechtlichen Aspekten unterzogen werden soll.

1. Die neu eingefügte Vorschrift über die „Unterrichtungspflichten der Lebensmittelunternehmer“ hat folgenden Wortlaut: „Hat ein Lebensmittelunternehmer im Sinne des Artikels 3 Nr. 3 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. EG Nr. L 31 S.1) Grund zu der Annahme, daß ein von ihm in den Verkehr gebrachtes Lebensmittel Vorschriften, die dem Schutz der Gesundheit dienen, nicht entspricht, so unterrichtet er hierüber die für die Überwachung zuständige Behörde. Er unterrichtet hierbei auch über die von ihm zum Schutz der Gesundheit des Endverbrauchers getroffenen Maßnahmen. Eine Unterrichtung nach Satz 1 oder 2 darf nicht zur strafrechtlichen Verfolgung des Unterrichtenden oder für ein Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten gegen den Unterrichtenden verwendet werden“ (Hervorhebungen hinzugefügt).

Der für das deutsche Lebensmittelrecht noch ungewohnte Terminus „Lebensmittelunternehmer“ ist der in der Vorschrift zitierten Verordnung (EG) Nr. 178/2002 - im folgenden kurz: BasisV LMR - entnommen. Nach Art. 3 Nr. 3 BasisV LMR sind Lebensmittelunternehmer „die natürlichen oder juristischen Personen, die dafür verantwortlich sind, daß die Anforderungen des Lebensmittelrechts in dem ihrer Kontrolle unterstehenden Lebensmittelunternehmen erfüllt werden“.

Den Begriff Lebensmittelunternehmen definiert Art. 3 Nr. 2 BasisV LMR als „alle Unternehmen, gleichgültig, ob sie auf Gewinnerzielung ausgerichtet sind oder nicht und ob sie öffentlich oder privat sind, die eine mit der Produktion, der Verarbeitung und dem Vertrieb von Lebensmitteln zusammenhängende Tätigkeit ausführen.“

Geht man von diesen umfassenden Definitionen aus, so ist unter dem in § 40a LMBG genannten „Lebensmittelunternehmer“ ein jeder Verantwortliche für das Inverkehrbringen von Lebensmitteln zu verstehen.

Die neue Vorschrift ist erst im Laufe der Gesetzesberatungen in das Gesetz eingefügt worden, und zwar unter dem Eindruck des Nitrofen-Skandals. Sie wird vom Gesetzgeber damit begründet, daß die in Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR vorgesehene Unterrichtungspflicht der Lebensmittelunternehmer erst am 1.1.2005 in Kraft tritt (Art. 65 BasisV LMR); durch § 40a LMBG soll die Anwendung dieser EU-Bestimmung vorgezogen und damit ein weiterer Beitrag zur Verbesserung der Lebensmittelsicherheit in Deutschland geleistet werden .

Ein Vergleich des § 40a LMBG mit Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR ergibt allerdings, daß sich § 40a LMBG keineswegs darauf beschränkt, die Regelung des Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR vorweg in das deutsche Lebensmittelrecht zu übernehmen, sondern wesentlich weitergeht:

2. Nach Art. 19 Abs. 3 Basis LMR gilt für die Unterrichtungspflicht des Lebensmittelunternehmers folgendes: „Erkennt ein Lebensmittelunternehmer oder hat er Grund zu der Annahme, daß ein von ihm in Verkehr gebrachtes Lebensmittel möglicherweise die Gesundheit des Menschen schädigen kann, teilt er dies unverzüglich den zuständigen Behörden mit. Der Unternehmer unterrichtet die Behörden über die Maßnahmen, die getroffen worden sind, um Risiken für den Endverbraucher zu verhindern, und darf niemanden daran hindern oder davon abschrecken, gemäß einzelstaatlichem Recht und einzelstaatlicher Rechtspraxis mit den zuständigen Behörden zusammenzuarbeiten, um einen mit einem Lebensmittel verbundenen Risiko vorzubeugen, es zu begrenzen oder auszuschalten“ (Hervorhebung hinzugefügt).

Voraussetzung der Unterrichtspflicht ist nach dieser Vorschrift, daß ein bereits in Verkehr gebrachtes Lebensmittel „möglicherweise die Gesundheit des Menschen schädigen kann.“ Das in Verkehr gebrachte Lebensmittel muß also so beschaffen sein, daß mit dem Verzehr dieses Lebensmittels konkret die Möglichkeit einer Gesundheitsschädigung verbunden ist; das Bestehen dieser Möglichkeit ist ausreichend, aber auch erforderlich, um die Unterrichtungspflicht auszulösen.

3. Vergleicht man die in Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR getroffene Regelung mit § 40a LMBG, so ergibt sich, daß die deutsche Regelung wesentlich weiterreichende Unterrichtungspflichten der Lebensmittelunternehmer statuiert.

Während die künftige Gemeinschaftsregelung für die Unterrichtungspflicht voraussetzt, daß mit dem in Verkehr gebrachten Lebensmittel mindestens die konkrete Möglichkeit einer Gesundheitsschädigung verbunden ist, setzt die Unterrichtungspflicht gemäß § 40a LMBG lediglich voraus, daß ein vom Lebensmittelunternehmer in Verkehr gebrachtes Lebensmittel bestimmten Vorschriften nicht entspricht, die dem Schutz der Gesundheit dienen.

Zu den Vorschriften, die dem Schutz der Gesundheit dienen, zählen insbesondere alle Rechtsverordnungen, die weit im Vorfeld einer Gesundheitsgefährdung vorbeugenden Schutz gewährleisten sollen (z. B. Verordnungen nach §§ 9, 14 oder 15 LMBG). Statt vieler soll hier nur auf das Beispiel der Höchstmengenverordnungen für Rückstände oder Kontaminanten verwiesen werden.

Bekanntlich sind in diesen Verordnungen aus Vorsorgegründen und nach dem Minimierungsprinzip Höchstmengen festgesetzt, die um ein Vielfaches unter jener Schwelle liegen, von der ab eine Gesundheitsgefährdung überhaupt in Betracht zu ziehen ist .

Dennoch handelt es sich bei diesen Höchstmengenregelungen um Vorschriften, die zum Schutze der Gesundheit erlassen sind. Wird in einem Lebensmittel eine Höchstmenge auch nur geringfügig überschritten, so entspricht das Lebensmittel nicht mehr allen Vorschriften, die dem Schutz der Gesundheit dienen, mit der Folge, daß schon die geringste Höchstmengenüberschreitung die Unterrichtungspflicht nach § 40a LMBG auslöst, obwohl in derartigen Fällen selbst die bloße Möglichkeit einer Gesundheitsschädigung mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann.

Die deutsche Regelung faßt den Kreis der Tatbestände, die eine Unterrichtungspflicht begründen, also erheblich weiter als die künftige Gemeinschaftsregelung des Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR.

4. Die Gründe für diese Ausdehnung der unterrichtungspflichtigen Tatbestände sind den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen. Denn in diesen ist nur von der zeitlichen Vorwegnahme des Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR die Rede, auf die sich § 40a LMBG aber gerade nicht beschränkt.
Wenn aus inoffiziellen Quellen verlautet, daß die zeitliche Vorwegnahme dazu dienen solle, mit der künftigen Unterrichtungspflicht nach Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR Erfahrungen zu sammeln, so ist dazu festzustellen, daß § 40a LMBG das Sammeln derartiger Erfahrungen gerade ausschließt.
Nach § 40a LMBG kommt es lediglich darauf an, ob ein Lebensmittel einer zum Schutze der Gesundheit erlassenen Vorschrift nicht entspricht; ist das der Fall, so besteht Unterrichtungspflicht. Im Hinblick auf die - im Einzelfall sicher nicht immer einfach zu beantwortende - Frage, ob ein in Verkehr gebrachtes Lebensmittel „möglicherweise die Gesundheit des Menschen schädigen kann“ (so die Voraussetzung des Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR), können mit der grundlegend anders konzipierten deutschen Regelung keinerlei Erfahrungen gesammelt werden. Dieser Gesichtspunkt liefert also für die viel weitergehende Regelung des § 40a LMBG keine tragfähige Begründung.

5. Die vielfältigen Implikationen, die § 40a LMBG für die Rechtsunterworfenen und nicht zuletzt für die Lebensmittelüberwachung mit sich bringen wird, können hier nicht im einzelnen erörtert werden. Unter dem hier behandelten gemeinschaftsrechtlichen Aspekt ist die vom deutschen Gesetzgeber getroffenen Regelung zwar formal (wohl noch) zulässig, materiell aber durchaus fragwürdig.

a) Da es gegenwärtig an gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über eine generelle Unterrichtungspflicht der Lebensmittelunternehmer fehlt, ist der innerstaatliche Gesetzgeber eines Mitgliedstaats jedenfalls bis zum Inkrafttreten des Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR am 1.1.2005 formal (noch) nicht gehindert, die Unterrichtungspflicht von Lebensmittelunternehmern gegenüber Behörden innerstaatlich zu regeln. Allerdings wird wegen des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts die innerstaatliche Regelung mit dem Inkrafttreten des Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR unanwendbar und damit gegenstandslos .

b) Fragwürdig erscheint es dagegen, ob ein solches Vorgehen den materiellen Prinzipien des Gemeinschaftsrechts noch entspricht. Hätte sich der deutsche Gesetzgeber - wie es seiner offiziellen Begründung entspricht - tatsächlich auf die Vorwegnahme des Art. 19 Abs. 3 BasisV LMR beschränkt, so wäre dagegen auch unter gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkten wenig einzuwenden.

Nachdem aber Europäisches Parlament und Rat mit der BasisV LMR für das Lebensmittelrecht einen einheitlichen Rechtsrahmen geschaffen und darin die Unterrichtungspflicht des Lebensmittelunternehmers explizit geregelt haben, ist es mit Sinn und Zweck dieser Gemeinschaftsregelung schwerlich vereinbar, wenn einzelne Mitgliedstaaten das angestrebte Ziel einheitlicher Rechtsverhältnisse dadurch konterkarieren, daß sie 2 ½ Jahre vor Inkrafttreten der entsprechenden Gemeinschaftsvorschrift deren Gegenstand im innerstaatlichen Recht massiv abweichend regeln. Den Loyalitätspflichten, die Art. 10 EGV den Mitgliedstaaten auferlegt, entspricht eine solche Vorgehensweise jedenfalls nicht .

6. Was immer den Gesetzgeber zur Schaffung des § 40a LMBG bewogen haben mag, sicher ist schon heute: Die Vorschrift wird über 2 ½ Jahre hinweg erhebliche Anwendungsprobleme bereiten, um dann in der Versenkung der Unanwendbarkeit zu verschwinden.

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